降低社保費(fèi)率，絕非是簡(jiǎn)單降低企業(yè)運(yùn)行成本的經(jīng)濟(jì)政策，而是兼具經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與制度完善目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。
今年的政府工作報(bào)告明確要求，將用人單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低至16%。李克強(qiáng)總理在3月15日的記者招待會(huì)上又進(jìn)一步明確了降低社保費(fèi)率的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。而為了落實(shí)這一政策，3月26日專(zhuān)門(mén)召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行具體研究部署。這是國(guó)務(wù)院連續(xù)四年第六次調(diào)整社保費(fèi)率，也是調(diào)整幅度最大的一次，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善產(chǎn)生重要影響。
隨著覆蓋范圍的不斷拓展和基金規(guī)模的日益壯大，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體系中的重要組成部分，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又是其中基金規(guī)模最大、現(xiàn)行費(fèi)率最高、運(yùn)行周期最長(zhǎng)和民眾最為關(guān)心的項(xiàng)目。因此，下調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率受到了來(lái)自各方面的關(guān)注。筆者認(rèn)為，該政策不僅在微觀上對(duì)企業(yè)運(yùn)行、在宏觀上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響，而且也會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身的完善與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。簡(jiǎn)言之，降低社保費(fèi)率，絕非是簡(jiǎn)單降低企業(yè)運(yùn)行成本的經(jīng)濟(jì)政策，而是兼具經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與制度完善目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。
降費(fèi)的背景：費(fèi)率總體偏高與結(jié)構(gòu)失衡
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率總體偏高是降費(fèi)的基本背景。在此次降費(fèi)政策實(shí)施之前，我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的總費(fèi)率（含用人單位和勞動(dòng)者繳費(fèi)部分）接近40%。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率又占到社會(huì)保險(xiǎn)總費(fèi)率的一半以上。較高的費(fèi)率既有歷史的原因，如從單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡期間，未建立專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)軌成本化解機(jī)制；也有人口老齡化導(dǎo)致?lián)狃B(yǎng)比快速攀升、就業(yè)形式多樣化導(dǎo)致繳費(fèi)主體減少、繳費(fèi)年限總體較短導(dǎo)致基金收入下降等現(xiàn)實(shí)的原因。
然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率總體偏高的根本原因是制度的地區(qū)分割和由此帶來(lái)的結(jié)構(gòu)失衡。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比為2.65∶1，照此估算，如果要達(dá)到65%的養(yǎng)老金替代率，理論上總繳費(fèi)率為24%即可。但是我國(guó)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并非“全國(guó)一盤(pán)棋”，而是以省甚至以市為統(tǒng)籌區(qū)域，因此不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)差別直接決定了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率水平。在東部沿海等地區(qū)，企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)輕，繳費(fèi)者眾、退休者寡，人員結(jié)構(gòu)年輕，實(shí)際費(fèi)率較低；在東北等老工業(yè)地區(qū)，企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)沉重，繳費(fèi)者寡、退休者眾，人口結(jié)構(gòu)老化，實(shí)際費(fèi)率偏高。長(zhǎng)此以往，地區(qū)之間兩極分化，費(fèi)率較高的地區(qū)營(yíng)商環(huán)境差，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力；費(fèi)率較低的地區(qū)則更容易吸引資本、創(chuàng)造就業(yè)，長(zhǎng)期保持較為年輕的人口結(jié)構(gòu)和費(fèi)率水平。這種兩極分化的狀況不僅違背了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一性的基本規(guī)律，也成為經(jīng)濟(jì)區(qū)域均衡發(fā)展的不利因素。
養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的結(jié)構(gòu)失衡還體現(xiàn)在費(fèi)率與費(fèi)基的關(guān)系上。在此次降費(fèi)政策出臺(tái)前，全國(guó)絕大部分省區(qū)市的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)名義費(fèi)率是20%，但由于費(fèi)基不實(shí)，導(dǎo)致實(shí)際費(fèi)率負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)低于名義費(fèi)率。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)初步估算，2017年全國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)基數(shù)為41748元，占當(dāng)年私營(yíng)單位和非私營(yíng)單位年平均工資算術(shù)平均數(shù)的70%，即實(shí)際費(fèi)基約為工資總額的70%。由此計(jì)算，用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際費(fèi)率約為15%。再進(jìn)一步考慮到上文提及的區(qū)域差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)者收入來(lái)源多，名義收入與實(shí)際收入的差距大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，這就進(jìn)一步加劇了費(fèi)率的地區(qū)性和結(jié)構(gòu)性失衡。
養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的地區(qū)性差異，名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率的背離，既是導(dǎo)致費(fèi)率總體偏高的重要原因，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行面臨的重要問(wèn)題。因此，此次大幅降費(fèi)的背景不僅是要減輕企業(yè)運(yùn)行成本，激活微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，也是要回應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)失衡的頑疾，倒逼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加快改革步伐。
降費(fèi)的效應(yīng)：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社保共同發(fā)展
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)保障都是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)保障則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果為人民共享的制度保證。簡(jiǎn)單地將兩者對(duì)立，或者將其中一方視為另一方的工具或手段都是對(duì)其辯證關(guān)系的誤解。我國(guó)改革開(kāi)放40多年的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障的共同發(fā)展。同樣，此次降費(fèi)的政策目標(biāo)和政策效應(yīng)就不僅包括為企業(yè)運(yùn)行降低成本等經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)包括以此為契機(jī)，加快完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障的共同發(fā)展。
一方面，此輪降費(fèi)必將使企業(yè)的運(yùn)行成本大幅下降，同時(shí)還將有利于經(jīng)濟(jì)的區(qū)域均衡發(fā)展。相比于前幾輪的降費(fèi)政策，此次降費(fèi)直指五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中費(fèi)率最高的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且創(chuàng)下了有史以來(lái)最大的降幅。如果不考慮費(fèi)基的變化，將使用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)下降20%，由此可以減少用人單位繳費(fèi)4000多億元。更為重要的是，如上文所分析，當(dāng)前費(fèi)率存在區(qū)域之間的非均衡狀況：沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)際費(fèi)率低，中西部省份實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重。因此，此輪降費(fèi)對(duì)中西部地區(qū)企業(yè)降低運(yùn)行成本的效應(yīng)會(huì)更加顯著，從而有利于創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也有利于經(jīng)濟(jì)的區(qū)域均衡發(fā)展。
另一方面，此輪降費(fèi)也將倒逼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步改革與完善。其一，將此輪降費(fèi)作為建立多元籌資渠道的契機(jī)，確?；鹂傮w收入不下降。在降費(fèi)的同時(shí)，要做好稽核工作，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、擴(kuò)大參保范圍、逐步延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限。同時(shí)，要落實(shí)各級(jí)財(cái)政的責(zé)任，加快國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬墓ぷ鬟M(jìn)度，逐步建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的多元籌資機(jī)制。其二，將此輪降費(fèi)作為推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)籌的契機(jī)。盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌既是中共十九大的明確要求，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在必然規(guī)律，是治理養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域分割頑疾的治本之策。要在降費(fèi)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間實(shí)際費(fèi)率的統(tǒng)一。其三，將此輪降費(fèi)作為加快建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的契機(jī)。在面對(duì)人口老齡化和降低企業(yè)稅費(fèi)的雙重壓力下，維持退休人員總體收入水平的戰(zhàn)略措施是要建立包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)）年金和商業(yè)壽險(xiǎn)等在內(nèi)的多層次養(yǎng)老金體系。應(yīng)當(dāng)逐步降低職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率水平，為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展提供空間和機(jī)遇。
降費(fèi)的實(shí)施：需要重點(diǎn)關(guān)注的五個(gè)問(wèn)題
一個(gè)月之后，此輪降費(fèi)政策就要正式開(kāi)始實(shí)施。筆者認(rèn)為，對(duì)于降費(fèi)政策的實(shí)施既要關(guān)注其短期效應(yīng)，更要關(guān)注其對(duì)制度完善的長(zhǎng)期效應(yīng)；既要關(guān)注其在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，更要關(guān)注其綜合社會(huì)效應(yīng)。為了確保降費(fèi)政策的完整理解和準(zhǔn)確實(shí)施，建議重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施過(guò)程中的五個(gè)問(wèn)題。
其一，要關(guān)注費(fèi)率與費(fèi)基之間的平衡問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度名義費(fèi)率高、實(shí)際費(fèi)基低。此輪降費(fèi)的直接目標(biāo)是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此要關(guān)注坐實(shí)費(fèi)基和降低費(fèi)率的綜合效應(yīng)。對(duì)于費(fèi)基實(shí)、費(fèi)率高的地區(qū)，要盡快一步到位降低費(fèi)率；對(duì)于費(fèi)基虛、費(fèi)率高的地區(qū)，要確保降低費(fèi)率和坐實(shí)費(fèi)基的綜合效應(yīng)不增加用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。
其二，要關(guān)注降低費(fèi)率和統(tǒng)一費(fèi)率的關(guān)系。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率要降低，更要統(tǒng)一，這是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的核心要義，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的客觀要求。應(yīng)當(dāng)以此輪降低費(fèi)率為引導(dǎo)和契機(jī)，盡快研究制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌方案。對(duì)于實(shí)際費(fèi)率低于此次降費(fèi)要求的省區(qū)市，要制定逐步提升費(fèi)率的要求，爭(zhēng)取在2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際費(fèi)率的統(tǒng)一。
其三，要關(guān)注降低費(fèi)率與提高參保質(zhì)量的關(guān)系。養(yǎng)老保險(xiǎn)名義費(fèi)率較高是部分用人單位未給其職工參保，或未按實(shí)際工資基數(shù)申報(bào)，或參保者自行選擇參加繳費(fèi)水平較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要原因之一。要以此輪降費(fèi)為契機(jī)，以實(shí)際勞動(dòng)關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳工作和國(guó)民教育工作，將所有受雇勞動(dòng)者納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且逐步延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限，提高征繳率，提升參保質(zhì)量。
其四，要關(guān)注降低費(fèi)率對(duì)不同所有制企業(yè)影響的差異問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)表明，降低費(fèi)率對(duì)于不同所有制企業(yè)的影響有所不同：國(guó)有企業(yè)一般參保繳費(fèi)基數(shù)較實(shí)，降低費(fèi)率帶來(lái)的減負(fù)效應(yīng)會(huì)比較顯著；民營(yíng)企業(yè)參保繳費(fèi)基數(shù)較低，降低費(fèi)率和坐實(shí)費(fèi)基對(duì)于企業(yè)影響的綜合效應(yīng)值得予以重點(diǎn)關(guān)注。
其五，要關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平的變化。很多民眾擔(dān)心降低費(fèi)率會(huì)影響個(gè)人的養(yǎng)老金水平，實(shí)則不然。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取收支兩條線管理，養(yǎng)老金的待遇與個(gè)人的繳費(fèi)基數(shù)、年限以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資等指標(biāo)相關(guān)，而與費(fèi)率無(wú)關(guān)。但考慮到經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素，可以預(yù)期，未來(lái)一段時(shí)間的養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)幅度將會(huì)有所下降。相關(guān)部門(mén)要做好政策宣傳工作，防止將這種情況錯(cuò)誤地歸結(jié)于降費(fèi)政策，為降費(fèi)政策的實(shí)施營(yíng)造更好的社會(huì)環(huán)境。
總而言之，此輪社保降費(fèi)既是落實(shí)為企業(yè)“減稅降費(fèi)”要求，幫助企業(yè)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措，也是推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自身完善的重要契機(jī)。（作者系中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心副主任）本文圖片和文字均來(lái)源網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。
